近日圍繞餐廚垃圾油脂回收的風(fēng)波不斷，從甘肅蘭州餐廚垃圾壟斷案到四川南充餐廚垃圾特許經(jīng)營企業(yè)和火鍋店“網(wǎng)上開戰(zhàn)”，餐飲企業(yè)、餐廚垃圾處置特許經(jīng)營企業(yè)、油脂回收企業(yè)和政府多方主體的利益沖突引起行業(yè)關(guān)注。政府管理之殤，制度建設(shè)之困，企業(yè)經(jīng)營之痛漸次浮現(xiàn)，行業(yè)亟需深度的思考和探討，以推動其健康可持續(xù)發(fā)展。為此，E20環(huán)境平臺籌備餐廚垃圾處理行業(yè)專題沙龍，特邀有頂層思考、有實戰(zhàn)經(jīng)驗的有機固廢行業(yè)專家、行業(yè)法律專家、領(lǐng)軍企業(yè)決策者共聚北京，碰撞頂層設(shè)計想法，駐足思考特許經(jīng)營，共建產(chǎn)業(yè)健康格局。

自2010年我國集中開展“打擊地溝油”“保障食品安全”行動起，餐廚垃圾處理行業(yè)在過去十余年得到了快速發(fā)展，截至2022年底，我國餐廚垃圾處理規(guī)模達到8.1萬噸/日。伴隨著全球雙碳進程的持續(xù)推進，尤其歐盟碳政策的不斷收緊，生物柴油和航空燃油憑借其良好的可再生性及減排效應(yīng)，成為交通領(lǐng)域能源轉(zhuǎn)型的重要關(guān)注方向。而餐廚油脂作為生物柴油的制備原料，在雙倍減碳積分的政策紅利下，市場熱度持續(xù)高漲，已然成為餐廚垃圾行業(yè)重要的盈利支點。

(資料圖)

在此背景下，近日圍繞餐廚垃圾油脂回收的風(fēng)波不斷，從甘肅蘭州餐廚垃圾壟斷案到四川南充餐廚垃圾特許經(jīng)營企業(yè)和火鍋店“網(wǎng)上開戰(zhàn)”，餐飲企業(yè)、餐廚垃圾處置特許經(jīng)營企業(yè)、油脂回收企業(yè)和政府多方主體的利益沖突引起行業(yè)關(guān)注。政府管理之殤，制度建設(shè)之困，企業(yè)經(jīng)營之痛漸次浮現(xiàn)，行業(yè)亟需深度的思考和探討，以推動其健康可持續(xù)發(fā)展。為此，E20環(huán)境平臺籌備餐廚垃圾處理行業(yè)專題沙龍，特邀有頂層思考、有實戰(zhàn)經(jīng)驗的有機固廢行業(yè)專家、行業(yè)法律專家、領(lǐng)軍企業(yè)決策者共聚北京，碰撞頂層設(shè)計想法，駐足思考特許經(jīng)營，共建產(chǎn)業(yè)健康格局。

01行業(yè)背景

本次沙龍議題圍繞近期兩起典型餐廚案例展開。

案例Ａ：

政府：對餐廚處理特許經(jīng)營企業(yè)“０補貼”，無處置費，無收運費；

餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)：低價回收餐廚油脂，拖欠支付；

外地持證油脂收運企業(yè)：市場競爭獲取餐廚油脂；

餐飲企業(yè)：因?qū)⒉蛷N油脂售予油脂收運企業(yè)，而被特許經(jīng)營企業(yè)控訴。

案例Ｂ：

餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)簽特許經(jīng)營權(quán)時無餐廚油脂收運處置能力，故政府另與油脂收運企業(yè)簽署油脂收運處置合同。合同到期后，政府要求區(qū)縣項目必須與該餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)簽署廢棄油脂收運處置合同，并強力限制油脂收運企業(yè)進入市場，觸發(fā)壟斷訴訟。

案例A于6月初發(fā)生，一經(jīng)曝光即引發(fā)了行業(yè)內(nèi)極大反響和廣泛討論，在本次沙龍上，諸多企業(yè)也紛紛反映，“0補貼”現(xiàn)象在行業(yè)內(nèi)并非罕見，在地方政府財政普遍承壓的大環(huán)境下，“低價談判”已成為餐廚垃圾處理企業(yè)拿下餐廚特許經(jīng)營項目的慣用手段，餐廚企業(yè)更是將項目收益與油脂收入深度綁定，奈何在油脂市場持續(xù)升溫的當(dāng)下，其他合法的油脂收運主體難免也要進來分一杯羹。面對市場主體的競爭，原有的“特許經(jīng)營”框架的控制力似乎愈發(fā)微弱。那么在這一背景下，政府作為權(quán)力者，是否應(yīng)該在協(xié)調(diào)各市場主體中有所作為？在動態(tài)變化的餐廚市場中，我們又該如何用好“特許經(jīng)營”這一古老而經(jīng)典的機制？

針對以上問題，各與會專家紛紛建言獻策，初步形成以下思考：

02餐廚垃圾本質(zhì)之辨

餐廚垃圾到底指什么？京都律師事務(wù)所高級合伙人劉敬霞表示，根據(jù)對各省市餐廚垃圾管理辦法的不完全統(tǒng)計，餐廚垃圾基本可定義為：從事餐飲服務(wù)、集體用餐配送等活動的單位和個人，在餐飲服務(wù)過程中產(chǎn)生的食物殘渣、食物加工廢料等一般餐廚垃圾和不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的廢棄食用油脂。總體來看，餐廚垃圾在定義上爭議不大，將餐廚垃圾按照成分分為一般餐廚垃圾和廢棄油脂基本成為行業(yè)共識。

但從本質(zhì)上看，餐廚垃圾中的這兩類組分又存在明顯區(qū)別。從目前的現(xiàn)實情況看，一般餐廚垃圾由于價值較低，更符合“垃圾”的屬性，其處理處置基本落入政府公共服務(wù)范疇內(nèi)；而餐廚油脂由于價值較高，在很早的時候便受到市場的青睞，也因此催生了“地溝油重回餐桌”等黑色產(chǎn)業(yè)鏈，如今隨著生物柴油在全球市場上受到熱捧，餐廚油脂價格不斷趨高，其“商品”屬性愈發(fā)明顯，既然是“商品”，就難免有爭搶，難免存在利益碰撞。這是人性逐利的基本規(guī)律，若一味采用強制性的行政手段，而未能保證相關(guān)市場主體的基本利益，最終結(jié)果必然是多敗俱傷。

因此，意識到餐廚中的易腐垃圾和油脂的本質(zhì)之別，尊重并理解市場，是政府在制定相關(guān)政策時的必要前提。

03餐廚垃圾管理模式思考

而在具體的政策制定上，各地方亦應(yīng)該根據(jù)其實際的管理水平、財力水平，具體問題具體分析。綜合各省市在餐廚垃圾管理上的相關(guān)實踐，德勤（中國）全球基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)中心合伙人李煒認(rèn)為，我國餐廚垃圾管理模式大概可分為兩類：強政府性、一般政府性。

強政府性典型如寧波，政府在餐廚垃圾收運處理上具有絕對的話語權(quán)，通過將一般餐廚垃圾和餐廚油脂全部打包納入特許經(jīng)營范疇，實現(xiàn)政府的統(tǒng)籌管理。在這一體系下，餐廚垃圾產(chǎn)生者、收運方、處理方均直接與政府結(jié)算，而彼此間不發(fā)生利益關(guān)系，避免了大量可能的沖突或扯皮。與此同時，其建立了相對靈活的價格調(diào)整機制，根據(jù)油脂市場價格的波動適時調(diào)整各方的結(jié)算費用，最大程度上平衡各方利益。

寧波市用自己的實踐為我國餐廚垃圾管理提供了典型樣本，打造出餐廚管理的“理想狀態(tài)”，但對于大多數(shù)城市而言，卻是“可望不可即”。

——“寧波模式”的實現(xiàn)有其“天時地利人和”：

（1）政府認(rèn)知超前，對公共服務(wù)和市場有著相當(dāng)深刻的理解。寧波市發(fā)改、財政等部門曾就餐廚垃圾管理、價費機制等進行專題調(diào)研，塑造了其相當(dāng)科學(xué)合理的管理理念。

（2）財力充足，為管理提供了硬件支撐。在餐廚收運的統(tǒng)籌管理中，統(tǒng)一化的收運裝備和網(wǎng)絡(luò)收運體系的投入大大降低了監(jiān)管難度，但也意味著更多的財政投入。

（3）行政能力和行政效率突出。在實現(xiàn)部門統(tǒng)一認(rèn)知的前提下，街道辦事處、商務(wù)部門、城管部門等高效聯(lián)動，大大降低了部門間溝通阻力。

因此從這一角度看，“寧波模式”并非現(xiàn)在行業(yè)的平均水平，也不是整體的主流。可以借鑒，但無法復(fù)制。

而現(xiàn)實情況中，大部分城市其實屬于“一般政府型”，最甚者既沒有能力也沒有財力從行政層面統(tǒng)籌各市場主體。在這種情況下，厘清一般餐廚垃圾和油脂的本質(zhì)差異并實現(xiàn)分別管理就顯得格外重要。對于“商品”屬性的餐廚油脂而言，要允許足夠的市場自由度，允許餐廚油脂產(chǎn)生者和油脂收運商的直接交易行為，遵循“價高者得”的交易規(guī)則。在這一考慮下，通過設(shè)定市場統(tǒng)一指導(dǎo)價保障油脂產(chǎn)生者利益不受損，但相應(yīng)地，出于監(jiān)管的需要，通過指定收運商對油脂去向形成一定控制，防止油脂落入不法途徑。而對于隸屬“公共服務(wù)”的一般餐廚垃圾而言，延續(xù)特許經(jīng)營模式，在提供處理企業(yè)一定壟斷權(quán)的同時保證其收益的相對穩(wěn)定性，仍然是當(dāng)下相對合理的方式。

反觀“案例A”，不管是政府、還是企業(yè)，都未能在一般餐廚垃圾和油脂的本質(zhì)差別上形成足夠認(rèn)知，企圖將公共服務(wù)的壟斷權(quán)施于商業(yè)性極強的油脂交易中，違背市場規(guī)律，其實際效力必然微弱。“0補貼”源于二者的盲目混淆，卻也終因盲目混淆而作繭自縛、兩敗俱傷。

進一步看，“補貼”一詞是否足夠妥當(dāng)？“補貼”一詞在釋義中為福利性收入，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，多有在其起步之初通過資金扶持實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大，而當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，即可逐步退出。從早年的光伏、風(fēng)電，到如今的焚燒發(fā)電補貼退坡，無一例外。但這里的“0補貼”實際代表餐廚垃圾收運費和處理費，是企業(yè)正當(dāng)?shù)倪\營服務(wù)回報，均應(yīng)列入財政預(yù)算。這部分費用本就屬于政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，不應(yīng)該被有意漠視，更不應(yīng)借著油脂收入的外衣模糊其實質(zhì)，到最后變成”油脂回收利用商”順帶“處理餐廚垃圾”，這無疑是本末倒置。

而從現(xiàn)實情況看，在整體經(jīng)濟下行、地方財政乏力的背景下，地方政府對支付餐廚處理費普遍感到壓力，通過將利潤較高的油脂部分交由餐廚處理企業(yè)做的行為可以理解，但要注意方式方法，并協(xié)調(diào)好各市場主體的利益。在頂層設(shè)計時對油脂收運主體進行數(shù)量或條件上的限制，在不損失政府自身公信力的同時合理分配各主體的經(jīng)營活動范圍，最大程度上保證“相安無事”。在這一問題上，案例B確有平衡餐廚處理企業(yè)整體利益之意，但執(zhí)行手段過于粗暴，實際效果并不好。

在餐廚行業(yè)趨于復(fù)雜的當(dāng)下，政府的行政能力、管理理念均面臨著越來越大的考驗，理解“人性”、權(quán)衡“人”之間的利益關(guān)系，成為政府需要持續(xù)思考的命題，道阻且長，需久久為功。而在這一過程中，立足地方具體實際，選擇適合的管理模式就顯得格外重要。削足適履斷不可行，缺乏實操性的頂層設(shè)計落地后，必然是一紙空文，造成兩敗俱傷，政府公信力下降，企業(yè)利益同樣得不到保證。

04特許經(jīng)營制度改革思考

伴隨PPP停擺，特許經(jīng)營模式在未來新增市政公用事業(yè)的地位將逐漸凸顯。作為運營性項目的經(jīng)典運作模式，特許經(jīng)營本身的科學(xué)性足夠我們?nèi)ド疃妊芯亢筒粩嗵岣摺20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，“在經(jīng)歷了PPP包括疫情的擾動后，特許經(jīng)營逐漸回歸其本源，我們希望企業(yè)家們跟我們一起思考和探索，如何推特許經(jīng)營健康發(fā)展，為行業(yè)提供一個良好的制度環(huán)境。”

對于餐廚垃圾行業(yè)而言，薛濤認(rèn)為“對餐廚本質(zhì)的認(rèn)知，是動態(tài)而非靜止，伴隨行業(yè)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)迭代，即使一般餐廚垃圾，也會在資源化程度超越一定臨界點時具備‘商品’屬性。我們需要對此有所預(yù)期，這個預(yù)期也代表著未來特許經(jīng)營的走向空間。”

而針對特許經(jīng)營的現(xiàn)有制度框架，李煒提出了幾點制度和程序建設(shè)上的建議：

一是財政監(jiān)督檢查。對政府履約情況進行定期檢查，如果沒有按約定付費，將直接寫入財政監(jiān)督檢查報告并要求政府限期整改。這一制度是原PPP中的一部分，實現(xiàn)了在體系內(nèi)部對地方政府形成約束和制約，是保障特許經(jīng)營企業(yè)利益的有效手段，或許可以對其吸收轉(zhuǎn)化并和現(xiàn)有的特許經(jīng)營制度相銜接。

二是中期評估。在項目運行過程中，經(jīng)常會面臨服務(wù)邊界、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格等方面的變更調(diào)整需求，包括垃圾處理量變化、提標(biāo)改造導(dǎo)致成本增加等。目前的特許經(jīng)營文本中基本都有對調(diào)價的條文規(guī)定，但實操過程中是否能夠如期開展，通過談判與政府達成一致，目前仍然處于存疑的狀態(tài)。針對這些情況，一方面需要在法律層面明確合同修改的合法合規(guī)性，另一方面要在財稅層面暢通價格調(diào)整機制。在此前PPP的嘗試?yán)镒隽艘粋€相對較好的制度建設(shè)——中期評估，中期評估是明確要求5年必須開展，而且必須由第三方來做，通過這樣一個特定時間節(jié)點的指定性程序，可以對政府形成一定約束，以后也可以遷移內(nèi)化到特許經(jīng)營的體系中。

05結(jié)語

餐廚垃圾行業(yè)具有非常強烈的公共服務(wù)屬性，政府在行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，從監(jiān)管力度、到制度建設(shè)、到營商環(huán)境，均直接影響餐廚行業(yè)相關(guān)市場主體的利益。沒有了政府公管力量的制衡，僅僅靠企業(yè)卓越的技術(shù)或強大的資金實力，整個商業(yè)模式難以持久。

而在特許經(jīng)營走過的二十個年頭中，有過輝煌、有過停滯、但所幸一直在路上。通過持續(xù)的思考交流和觀點碰撞，凝聚行業(yè)內(nèi)共識，在不斷完善特許經(jīng)營制度的同時，用制度的力量規(guī)范行業(yè)行為、保障企業(yè)權(quán)益、促進公共事業(yè)健康發(fā)展，將成為E20始終如一的方向。

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