「深度」城投“隱退” 自負盈虧
經濟觀察報 記者 蔡越坤 2023年9月5日，江陰市政府官網披露，根據中央和省關于防范化解地方政府債務風險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。
此前一日，即9月4日，新鄉經開區官網披露，新鄉市東興實業有限公司轉型為市場化運行主體，自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能，企業的融資為企業自主行為，轉型后的國有企業依照市場法則自主經營，自負盈虧?！斑M一步厘清政府與企業邊界，推動融資平臺公司市場化轉型防范和化解債務風險。”公告如此描述。
(資料圖)
2023年以來，多地地方政府開始公開宣告，原屬地國有城投平臺開始退出“政府融資平臺”，不再承擔政府融資職能，并將自負盈虧。至9月8日，今年已有超過190家國企宣告“隱退”，創2015年以來新高。
這一輪退出潮，引起了市場的關注，并被市場人士看作是城投平臺將加速“隱退”和轉型的信號。
中債資信企業與機構部總經理孫靜媛分析，城投退出潮起的原因，首先是城投機構執行監管政策要求。從已披露的城投“退平臺”公告看，很多平臺都在公告中提及了“新預算法”“43號文”“50號文”等政策文件，響應政策是主要原因之一。
“其次，為了滿足融資條件。發改委、證監會和銀行間均有限制銀監會融資平臺名單內企業發行債券的政策。城投退出‘政府融資平臺’表明自身存量債務已妥善安排，未來新增債務也與政府達成切割。退出后，企業不再受到地方債務監管政策的約束，業務開展市場化程度更高，銀行貸款、債券等融資渠道將會更加順暢?！睂O靜媛稱。
城投“隱退”
8月下旬，江蘇溧陽市15家國企發布公告稱，根據江蘇省政府關于防范化解地方政府性債務風險的要求，退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能。
15家企業包括溧陽原鄉建設投資有限公司、江蘇瓦屋山旅游開發有限公司、江蘇長蕩湖建設投資發展有限公司、溧陽市防汛抗旱服務有限公司、江蘇長蕩湖水環境治理有限公司、溧陽市交通物資貿易有限公司等。
9月初，江陰市和新鄉經開區政府的相關公告可見，城投企業退出政府融資平臺的態勢仍在繼續。
根據記者不完全統計，2023年至9月8日，有超過190家國企宣布退出“政府融資平臺”，創出自2015年以來的歷史新高。
關于這些退出“政府融資平臺”的城投的特征，記者發現，首先從地域畫像來看，涉及江蘇、浙江、河南等多個省份。尤其江浙地區占比較高，或與當地城投加速轉型相關；其次，大多數發布公告的城投公司沒有開展過債券融資。
地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。
地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。不過，2018年以來，在融資政策收緊的大背景下，城投非標違約時有發生。
2015年以來，多地政府發布公告，城投企業退出“政府融資平臺”。
據中泰證券統計，2015年至2023年3月，各地政府合計發布113個相關公告，涉及14個省份、599家國有企業，從時間看，2018年-2020年及2023年退出政府融資平臺的企業家數較多；按省份看，浙江和江蘇退出政府融資平臺的企業家數較多。599家國有企業中，包括45家發債城投，分布在浙江、湖南、福建、江蘇、遼寧和山西6個省份，其中浙江有40家；除此之外，142家城投子公司退出融資平臺，主要分布在浙江（98家）、江蘇（41家）、遼寧（2家）和福建（1家），不過這142家城投子公司均未在公開市場上發債。
45家發債城投，從時間看，集中于2019-2020年，分別為21家和16家；從行政級別看，以區縣級城投為主，區縣、地市及地市開發區城投分別為38家、6家和1家；從主體評級看，以AA為主，AAA、AA+、AA及無評級分別為1家、13家、28家和3家。
市場人士對今年以來這一波城投“隱退”潮格外關注。
中證鵬元研發部高級董事吳志武認為，退出政府融資平臺，表明城投企業定位和身份的轉變，有利于城投企業更好地參與政府項目，有利于拓寬融資渠道。但從目前來看，退出平臺后，由于城投企業業務主要來源沒有發生實質性的變化，城投企業仍然在承擔政府的職能，甚至包括融資職能，經營管理上仍然受到地方政府巨大的影響，因而城投企業退出平臺導致實質上的改變較少。
不過，吳志武表示，在信用風險層面，城投退出平臺不會直接影響到企業的主體信用資質，但退出平臺后城投企業轉型為市場化國企，城投企業獲得地方政府的信用支持將會有所下降，從而信用風險會出現上升。
“退平臺”不兜底
近年來，監管持續推動城投退出“政府融資平臺”，促進城投平臺加速轉型。
對于“平臺”最早的定義來自于2010年國發19號文，將政府平臺定義為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。2013年銀監發10號文將政府平臺定義為“由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人”。
自2015年以來，“43號文”“50號”文等政策的推動，眾多城投企業通過“退平臺”的方式旨在明確表示企業“不再承擔地方政府舉債融資職能”，從而與政府信用進行正式的切割。
2021年3月7日，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見（國發〔2021〕5號）》提到，“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。”
隨著地方政府隱性債務的有序置換及化解，退出政府融資平臺的國有企業數量或將越來越多。并且，地方政府不再對退出平臺的城投企業“兜底”被重點強調。
孫靜媛表示，城投退出“政府融資平臺”，是城投在政策持續引導下，向市場化方向邁進的重要一步。但直至目前，城投仍存在大量市政基建類業務，也難以完全依靠自身經營收益實現自負盈虧，對地方政府支持的依賴仍然很大。從對早年退出“政府融資平臺”的企業追蹤情況看，企業存續債券估值走勢無明顯波動，與同等級、地區的城投利差走勢也無明顯分化。
“但是投資者普遍認為‘退出’與否對企業日常經營和償債能力無實質影響，仍將其作為‘政府融資平臺’看待。”孫靜媛稱。
城投轉型的信號
孫靜媛認為，城投退出“政府融資平臺”可以看作是城投轉型歷史上的一個新的開始，其核心目的是實現地方政府與城投企業的職能分離和債務切割。“雖然退出伊始，核心目的實現效果有限，但近年來隨著大規模基建推進，地方債務問題日益突出，城投實現真正轉型已到了必要階段。這將迫使城投將更多精力放到轉型層面，通過提升自身市場化運營能力，協同政策和政府支持合力解決債務問題。目前，城投自主運營能力仍需進一步培育，未來何時能實現實質性轉型，仍有待觀察?！睂O靜媛稱。
吳志武則認為，從目前階段來看，由于地方政府與城投企業在業務、經營管理方面的關系并未發生徹底的轉變，同時，城投企業還不具備完全的市場化競爭能力，城投企業聲明退出“政府融資平臺”并不意味著其發生了真正意義上的轉型。
吳志武也表示，由于隨著我國地方政府債券制度的建立，我國新的政府投融資制度已經確立，城投企業向市場化轉型已是大勢所趨，城投企業聲明退出平臺是順應歷史發展趨勢，這也將會給城投企業打開新的發展機遇和空間，從這個意義上講，城投企業退出平臺后又的確面臨一個新的開始。
鑒于目前城投企業面臨的轉型發展困境，吳志武認為，推動城投轉型還需更多的舉措，具體來看：首先，進一步理順政企關系；其次，提高造血能力；再者，強化內部管理；另外，拓寬融資渠道，化解債務風險。
資本市場也有聲音認為，城投在轉型過程中是要城投與政府完全脫鉤。對此，孫靜媛認為，城投轉型并非是要城投與政府完全脫鉤、徹底推向市場，而是在政府主導下分階段、分類別、分區域的市場化，逐步轉型成為經營性資產和收益為主的國有資本運營公司。
在孫靜媛看來，城投轉型過程中，一是考慮厘清政府與企業責任邊界，使企業財務債務關系透明化，確保公益性與經營性業務分離，避免權責不清再度形成更大的債務隱患。二是考慮向城投企業注入優質經營性資產或特許經營權，推動城投企業由服務城市建設向城市資產運營轉變，增強企業自身造血能力。三是考慮因地制宜挖掘區域優質資源、產業優勢，以有政策性資金、政策性支持的重大項目為抓手，促使城投企業拓展新業務領域，引領社會資本共同帶動區域發展。
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